김진국(전 민주당 원내대표실 부실장, 참여예산부천시민네트워크 자문위원)

지난 8월 19일 성남시장과 하남시장은 합동 기자회견을 통해, 성남시와 하남시간의 광역시급 통합을 추진키로 했다고 공식 발표했다.

▲ 김진국

오래전부터 국회를 중심으로 정치권에서 행정구역의 통폐합과 2단계 행정체제 개편에 대한 논의가 진행되어 왔으나, 여러가지 정치적 이해관계 때문에 실행에 이르지는 못하고 있었다. 그러다가 이명박 대통령이 8.15 광복절 경축사를 통해서, 선거제도 개편과 행정구역 개편을 들고 나오면서, 지방자치단체 차원의 자율적 통합 노력이 선도적으로 제기된 것이다.

사실 행정구역개편은 지방자치와 밀접하게 관련되어 있음에도 불구하고, 당사자인 지방자치단체 및 주민들의 의견이 반영되기보다는 국회의원과 정치권에서만 논의가 독점되어 왔다. 이번에 성남시와 하남시의 통합추진선언은 그런 점에서 성사여부와는 별개로 행정구역 개편논의의 축이 지방자치단체로 넘어오는 계기가 되지 않을까 생각된다.

개인적으로 필자는 행정구역의 통폐합과 2단계 행정체계로의 개편 뿐만 아니라, 지방자치의 헌법적 위상을 확보하기 위한 '개헌논의'가 필요하다고 생각한다. 현재 헌법을 비롯한 법체계상으로 국회와 행정부는 헌법기관이지만 지방자치는 중앙정부의 권한이양 정도의 인식 밖에는 없다(명칭부터가 그렇다. 무슨 협회나 임의단체도 아닌데 지방자치단체가 뭔가. 지방정부-부천시, 부천시정부-면 지방정부지). 행정구역개편과 함께 지방자치도 그 위상과 기본원리가 법률이 아닌 헌법에 명시됨으로써, 지방자치가 중앙정부와 중앙정치권의 종속에서 벗어나 명실상부하게 독자적인 헌법적 위상을 갖게 되기를 바란다.

성남시-하남시의 통합은(광주시까지 포함하게 될 지는 미지수), 경기도의 간섭으로부터 벗어나고자하는 수도권 주변의 대도시들 사이에 통합의 분위기를 몰고 올 가능성이 농후하다. 그런 논의는 현재 거론되고 있는 의정부시-동두천시-양주시 외에도, 성남시-하남시-광주시, 구리시-남양주시, 의왕시-과천시-군포시-안양시, 파주시-고양시, 부천시-시흥시-광명시, 수원시-화성시-오산시 등 다양한 조합의 가능성을 띄고 있다.(최근에는 안산시-시흥시 통합에 대한 안산시의 구애가 있었음) 그래서 성남시-하남시간 통합의 추진가능성이 높게 나올 경우 상당한 폭발력을 가질 수 있다.

그럴 경우, 국회의원들이 여의도에서 만들어 놓은 60-70개의 인위적인 지방자치단위 획정이 무력화되고 자연스럽게 경기도의 해체로까지 이어질 수 있는 폭발적인 사안이 아닐 수 없다. 탁상에서 그려진 것이 아니라, 생활권을 중심으로 당해 지방자치단위의 주민 동의를 얻어서 통합이 추진될 경우, 국회에서의 인위적인 획정보다는 훨씬 적은 비용으로 통합에 이를 수 있을 것이다.

이번 성남시와 하남시의 통합추진선언은 그런 긍정적인 면을 갖고 있음에도 불구하고, 추진과정을 보건대 석연치 않은 점이 한 두 가지가 아니다. 우선은 통합추진이 지역사회 내에서 공론화되고 의견을 모으기보다는 두 시장간의 밀실협의를 통해 일방적으로 '선언'되었다는 점이다. 마치 일반 기업의 두 오너가 만나서 기업합병을 하듯이 추진되는 인상이다. 이는 기본적으로 '소통과 신뢰의 문제'를 안고 출발하게 되었다는 것을 의미한다.

오랫동안 유지되었던 두 도시가 통합을 이루기 위해서는 수많은 논의와 절차와 과정이 필요하고, 준비해야 할 일들도 한 두가지가 아니다. 무엇보다도 먼저 공론화 및 주민과의 소통과정이 전제되어야 한다.

시장들끼리 만나서 선언하는 방식이 아니라, 지역사회에 의제로 띄우고 의견을 모아가야 한다. 주민들 사이에서는 예민한 이해관계의 충돌도 한 두 가지가 아닐 것이다. 정부의 지원이라는 당근만 보고 성급하게 추진할 일이 결코 아닌 것이다. 그 외에도 주민의 동의와 법개정 등 절차적 문제가 마련되어야 한다. 그런 절차를 거치는 것 못지 않게 중요한 것은 통합의 내용이다. 보다 확장된 바탕위에서 주민의 참여를 바탕으로 전체 지역을 통합시키고 발전시키기 위한 그랜드 비젼(Grand Vision)과 새로운 도시기본계획을 작성해야 한다.

기초적인 논의에만도 상당한 시간이 걸릴 것이다. 지금 혹은 내년 지방선거에서 의제가 된다 하더라도 4년 뒤에나 실행가능하지 않겠는가? '내년까지' 통합하는 게 과연 가능하기나 한 일인가? 그런 점에서 서둘러 전격적으로 추진하려는 '의도'의 순수성에 의심의 눈초리를 거둘 수 없는 것이다.

그런데 이번 통합 추진과정에서 황당한 것 중 하나는 공동성명을 발표한 김황식 하남시장의 당당함이다. 김황식 하남시장은 광역화장장을 추진하다가 주민소환까지 당할 뻔 했던 인물이다.

하남시의 중장기적인 발전계획을 추진하기 위해서는 경기도의 지원을 끌어내야 하는데, 광역화장장을 유치함으로써 경기도의 지원도 확보하고 지하철 연장사업도 요구할 수 있다는 것이었다. 이에 광역화장장 문제로 고심하던 경기도는 김문수 지사까지 나서서, 김황식 시장이 훌륭한 인물이며, 좋은 계획으로 경기도가 적극 지원하겠다고 엄호사격을 하였다.

그러나 주민들은 이에 반대하여 김황식 시장에 대한 주민소환을 추진하였고, 선관위에서 주민소환투표를 결정하기에 이르렀다. 그러나 주민소환을 위한 서명에 문제가 있는 것으로 나타나 주민투표 직전에 투표 자체가 취소됨으로써 가까스로 살아나게 된 인물이다.

그러나 생각해 보라. 만일 하남시가 화장장을 추진했더라면, 그리고 성남시-하남시가 통합한다면, 통합된 시는 화장장을 두 개나 갖게 되었을 것이다. 스스로 그렇게 자랑스러워하고 또 경기도와 김문수 지사까지 나서서 훌륭한 계획이자 훌륭한 인물이라던 김황식 시장과 하남시 광역화장장 계획이, 사실은 얼마나 근시안적이었으며, 경기도로부터 재정지원이나 끌어내려는 얄팍한 계획이었으며, 이제 추진코자하는 성남시-하남시 간 통합과 서로 모순되는 사업계획이었다는 것을 너무나 잘 보여주고 있다.

그런 인사가 이번에는 안면을 싹 바꾸고 후안무치하게도 통합의 주역으로 등장하고 있다. 광역화장장 추진때와 똑 같은 방식으로 말이다. 이런 사람들이 과연 신뢰를 받을 수 있을 것이며, 꼭 필요하다한들 그들이 추진하는 통합이 지지를 받을 수 있겠는가?

성남시-하남시 통합추진은 충분히 검토되고 준비된 것인가? 하남시 화장장처럼 상급단체와 정부의 지원이라는 당근이나 노리는 이벤트성 계획은 아닌가? 아니면 내년 지방선거를 앞둔 얄팍한 선거전략의 일환은 아닌가? 현직 시장 두 사람은 지역주민과 충분히 소통하고 있는가? 주민소환 당할 뻔했던 경험으로부터 충분한 신뢰를 회복했는가? 아무리 좋은 계획도 추진 절차와 방법이 잘못되면, 그리고 추진 주체가 신뢰를 잃으면 벽에 부딪쳐 좌절될 수밖에 없다. 특히, 개인적 이해와 목전의 이익에 연연하면 대계(大計)를 그르칠 수 있다.

성남시-하남시 간의 통합 추진이 성공을 거둘 지는 좀더 지켜보아야 할 것이지만, 부천시도 이러한 추세에 어떻게 대비할 것인지 미리미리 준비해 나가야 할 것이다. 지하철 7호선 연장선 개통과 소사-원시 지하철이 완성되면 광명-부천-시흥은 하나의 생활권으로 묶일 것이다.

주민의 실제 생활도 상당히 밀착되어 다수의 시흥시민이 부천에서 전철을 이용하고 있고, 지난 4.29 시흥시장 보궐선거 때는 시흥시장후보가 부천남부역에서 출근인사를 하기도 하였다. 발전의 병목에 처한 부천시, 개발 여력이 부족한 시흥시 등의 통합적 발전이 기대될 수 있다는 점에서 원칙적으로 찬성한다.

하지만 선거를 의식한 개인의 정략적 추진은 곤란하며, 미리미리 의견을 내놓아 공론화하는 과정을 거치고 그 과정에서 시민의 참여와 아이디어, 의견을 모으는 방식으로 진행되어야 할 것이다.

통합의 성공여부와 별도로 이 과정에서 화장장과 같은 기반시설은 마땅히 광역단위로 추진되어야 한다는 점도 분명하게 드러났다. 모든 지자체가 화장장을 지어야 한다는 것은 중장기적인 계획도 없는 근시안적인 주장일 뿐이다. 두 개의 화장장이 필요하다고 주장한 것과 마찬가지인 김황식 하남시장의 코미디 같은 행보가 그 점을 웅변해주고 있다.

부천화장장 역시 광역화장장으로 그 추진방향을 바꿔야 한다. 모든 것을 작은 울타리 안에서 다 해결하려는 근시안적 정책 결정은 철회되어야 한다.

그리고 행정구역 개편시까지 논의를 연기하거나, 행정구역 개편 및 통폐합과 연계해서 다시 논의해야 한다. 하남시장과 같은 똑 같은 코미디를 재방송하지 않으려면 지혜롭게 후퇴하여 신중하게 원점에서 재검토해야 한다.

추진 과정 역시 이제라도 열린 마음으로 주민의 의견을 모으고 지혜를 모아나가는 과정을 밟아야 한다. 무엇보다도 지도자 개인의 정치적 소신이 아닌 주민의 동의를 추진력으로 삼아야 한다.

김진국(전 민주당 원내대표실 부실장, 참여예산부천시민네트워크 자문위원)